[十五五专题(十一)]：国有企业如何建立战略使命评价制度

      国有企业作为国民经济的中坚力量，承担着服务国家战略、保障产业安全、引领科技创新的核心使命。然而，现行考核体系过度依赖利润、资产回报率等财务指标，导致部分企业陷入“重短期业绩、轻长期布局”的困境，关键技术攻关、战略性新兴产业培育等任务推进乏力。

      建立国有企业履行战略使命评价制度，正是破解这一结构性矛盾的关键——通过构建“功能分类引导、动态指标牵引、考核刚性约束”三位一体的制度框架，将国家战略需求转化为可量化、可考核、可追溯的管理标准。这不仅关乎国有企业自身的高质量发展，更是完善中国特色现代企业制度、服务中国式现代化建设的必然要求。随着“十五五”规划的推进，国有企业的战略使命评价制度建设更是迫在眉睫。

一、战略使命评价制度的内涵与政策指引

（一）战略使命评价制度的内涵

      战略使命评价制度是一种旨在确保国有企业在追求经济效益的同时，有效履行其服务国家战略、保障产业安全和引领科技创新等核心使命的管理体系。它通过建立一套综合的、动态的指标体系，将国家战略需求具体化为可量化、可评估的管理标准，实现对企业功能定位的明确、绩效的公正考核以及行为的合理引导，从而推动企业持续改进并为中国式现代化建设提供支撑。

      从考核指标上看，是国企考核体系突破原来传统“唯GDP”导向下的短视化、功利化发展的单一经济指标考核，转型为构建“战略使命+经济效益”双维框架的考核体系，以推动价值创造向国家战略与市场效能并重升级。其意义主要表现在：

      1. 引导国有企业构建新发展格局。通过考核引导国有企业坚决落实国家重大战略部署，优化重大生产力布局，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，更好服务构建新发展格局。

      2. 引导国有企业着力提升价值。考核聚焦高质量发展首要任务，进一步突出价值创造导向，增强考核分配精准性、规范性、有效性，引导国有企业着力提升增加值、功能价值、经济增加值、战略性新兴产业收入和增加值占比、品牌价值等“五个价值”，不断增强核心功能、提高核心竞争力，更好发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用。

      3.  指引国有企业实现中国式现代化使命。借助基于使命导向的分类改革发展理论的制度化设计，对企业履行的战略使命进行全面评估，明确“因业制宜”的企业功能定位、“国企制宜”的企业使命要求，确定企业的发展战略，进一步明确科学、量化、可视的战略使命评价制度，对于新征程下深化国有企业分类改革与发展，对于国有企业更好地实现中国式现代化的使命，具有重大意义。

      党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），提出要“建立国有企业履行战略使命评价制度”，并且明确指出，所部署的各项改革举措要在2029年全面完成。这意味着，各级国资监管机构要在2029年底之前，全面建立起国有企业履行战略使命评价制度，对各自所负责监管的国有企业有序开展评价。

图1：战略使命评价制度的政策发展线

二、战略使命评价制度建立难点

在建立国有企业战略使命评价体系的过程中，面临着诸多难点。战略使命的抽象性使其难以量化，功能分类的复杂性增加了制度设计的难度，经济指标与战略使命之间的平衡问题导致考核导向冲突，评价结果的权威性与应用难题影响制度的实施效果，而多重目标之间的冲突则需要通过科学合理的权重分配和优先级设定来解决。这些问题相互交织，共同构成了当前国有企业战略使命评价体系建立的主要挑战。

1) 战略使命的量化困境

战略使命通常涉及国家安全、产业引领等高度抽象的目标，难以直接转化为可量化的指标。例如，“保障国家安全”这一使命需要进一步分解为技术自主化率、能源储备能力、关键领域风险防控能力等具体维度。然而，即便经过分解，部分指标仍需要依赖专家的定性评价，这在一定程度上增加了评价的主观性和模糊性。

2) 功能分类的复杂性

国有企业按照功能定位可分为公益类、竞争类、战略类等多种类型，不同类别企业的战略使命差异显著。即使是同一类别的企业，由于行业属性、发展阶段以及市场竞争环境的不同，其评价标准也需要“一企一策”地进行动态调整。这种复杂性极大地增加了制度设计的难度，同时也对评价体系的灵活性和适应性提出了更高的要求。

3) 平衡多重目标冲突的难题

国有企业不仅要承担经济责任，还需兼顾政治责任与社会责任。评价制度需要通过明确优先级和权重分配，避免企业过度追求短期利润而损害长期战略投入。例如，战略性新兴产业的前期投入可能在短期内拉低企业利润，但从长远来看，这些投入对于提升国家的产业竞争力和经济韧性至关重要。这种短期与长期目标的冲突，给评价体系的设计带来了巨大的挑战。评价体系应通过科学合理的权重设计，实现经济性与功能性的动态平衡，确保企业在追求经济效益的同时，也能有效履行其在国家战略和社会发展中的重要角色。

4) 评价结果的权威性与应用难题

如果评价结果未能与企业负责人的考核、薪酬激励等深度绑定，评价制度很容易流于形式，无法真正发挥其应有的作用。为了增强评价结果的权威性，需要建立“一票否决”等刚性约束机制，但对于一些涉及重大战略决策或长期投入的事项，这种刚性机制可能会引发企业内部的执行阻力。如何在保障评价结果权威性的同时，兼顾企业的实际运营需求，是当前亟待解决的问题。

三、战略使命评价制度构建的关键路径

2025年3月17日，国务院国资委党委扩大会议明确提出：加快建立国有企业履行战略使命评价制度，进一步明晰不同类型国有企业功能定位，探索建立科学、可量化的国有企业功能价值评价体系。由此可见，国务院国资委领导从国有企业功能分类、功能定位与功能价值的角度出发，以建立科学、可量化的评价体系为载体，来部署国有企业履行战略使命评价制度的构建问题。

（一）以功能分类为基础，实施差异化评价

建立国有企业履行战略使命评价制度，应当以国有企业科学合理的功能分类为前提，这一原则要求评价制度能够准确反映不同类型国有企业的战略使命和功能定位，确保评价的针对性和有效性。

01 明确企业功能定位

不同功能定位的国有企业，党和国家赋予其的战略使命也有所不同。在“十五五”时期，对公益类的国有企业来说，其战略使命是保障国家安全与民生改善；对竞争类企业来说，其战略使命则是做强做优做大国有资本和国有企业、掌控全球产业发展话语权。当然，也要看到二者的共同战略使命，即落实国家重大战略部署和巩固党的执政基础。

图2：国有企业功能定位与重点考核指标

02 “一企一策”动态调整

从评价工作的具体策略来说，国有企业履行战略使命的评价应当执行“一企一策”的操作策略。功能分类只是提供了评价的基本遵循，但即使是在公益类、竞争类国有企业内部，不同企业之间也存在着客观情况的差异，针对不同的企业，所需要承担的战略使命也会有所不同。因此，在建立国有企业履行战略使命评价制度过程中，不仅要考虑被评价企业的功能分类，而且要考虑被评价企业的行业属性和发展阶段等具体特性，在此基础上提出科学合理的考核要求。即根据企业功能定位，结合企业业务特点战略定位、发展阶段和发展目标，聚焦企业主责主业，设计“一企一策”考核导向。

图3：“一企一策”考核侧重点

（二）定性评价与定量评价相结合

在建立国有企业履行战略使命评价制度时，定量与定性评价指标缺一不可。定量指标通过具体数据衡量企业的经济绩效、社会贡献和环境表现，具有客观性、精确性和可比性，便于监控和管理，但难以衡量无形因素且可能忽略长期影响。定性指标则能补充定量指标的不足，衡量企业文化、战略适应性、创新能力等无形因素，关注长期发展，但主观性强、难以量化。采取以定性评价与定量评价相结合的方式对国有企业履行战略使命的情况进行具体评价，才能更加全面、准备的反映短期绩效，引导长期战略方向，适应复杂环境，满足多利益相关者需求，从而更科学地评价国有企业履行战略使命的成效，为决策提供有力支持。

明确战略使命的核心维度是构建 “定性+定量”综合评价体系的基础。2023年底国务院国资委召开的中央企业负责人会议提出要聚焦提升“五大价值”，通过聚集“五大价值”创造，提升推动国有企业进一步履行好功能使命。同时明确，国有企业要以推动服务国家重大战略、强化功能使命作为重要评价点，要面向服务中国式现代化建设全局的使命责任，围绕做强做优做大的总目标要求，更好体现推动国有资本向三个领域集中的成效。以此，国资国企要以关注自身使命为基础，将抽象的战略使命转化为可衡量、可操作的实践维度，有效保障战略解码清晰、战略举措有效。

图4：“定性+定量”综合评价体系

（三）建立“履行战略使命评价制度”的评价模型

建立战略使命评价模型，从战略使命定位评价、战略使命规划评价、战略使命布局与落地评价、战略使命支撑评价等方面设置战略使命评价体系，设置科学合理的评价方法，以促使各央资国企不断优化战略，更好地履行使命。

战略使命定位评价：着重评价国有企业功能定位的精准度以及其对价值创造的支撑效能，核心在于审视国有企业的功能定位是否与 “科技创新、产业控制、安全支撑” 这三大关键作用紧密融合。一方面，要检验国资央企的战略使命定位，精准评估其在相应领域对国家战略实施的支撑力度，具体而言，需考量其是否能有力推动关键技术突破与创新成果转化；是否能有效掌控关键产业的走向与资源配置，保障产业的稳健发展与战略安全；以及是否在能源、粮食、网络等关乎国家安全的领域，构建起坚实可靠的支撑体系。另一方面，关注地方国资在区域布局定位中的国企功能定位支撑作用，要求地方国企紧扣区域发展战略，依据当地的资源禀赋、产业基础与区位优势，明确自身功能定位，助力区域经济的协调发展与转型升级。战略使命定位评价应包含清晰的功能定位规划和价值创造规划。

战略使命规划评价：主要考量国有企业根据国家发展规划所制定的具体战略目标和指标的完成情况，要求企业将这些目标与经济价值、社会价值、环境价值、创新价值和可持续发展价值这“五大价值”创造紧密结合。具体而言，国有企业应围绕发展规划中提出的具体指标进行设置，确保这些指标既能体现企业自身的实际情况和发展需求，又能与国家的经济导向、社会责任要求、环境保护目标、创新驱动战略以及可持续发展规划相契合。

战略使命布局与落地评价：战略使命布局关注如何对国资国企定位功能与战略的部署和拆解，聚集重点任务设置，可从任务的前瞻性、实操性、系统性、时效性、细致性等方面进行科学评估。战略使命落地评价主要考察国有企业在战略实施过程中的任务落实情况。评价方式应将定量分析与定性分析相结合，定量分析可以通过具体的数据指标来衡量任务的完成程度，定性分析则可以从任务的质量、效果等方面进行综合评价，从而全面、准确地反映企业战略使命的落实情况。

战略使命支撑评价：聚焦于评价国有企业在履行战略使命过程中所需的各类资源保障和组织保障，包括组织支撑措施、人才支撑措施、财务成本与资金预算等各类企业高质量发展的资源要素的保障情况进行综合评估。

建立国有企业履行战略使命评价制度，能有效为国企战略使命履行提供明确指引，精准衡量价值贡献，实现对不同国企的差异化考核。特别在国资国企深化改革背景下，集团型国企应加快建立适配的评价制度，厘清分子公司功能定位，聚焦“身在何处、迈向何方、行进路径”等关键命题，积极响应集团战略，深化内部战略转型，切实推动企业在服务国家战略中发挥更大作用。

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